Politikai kinevezettek és tagkönyves bírók

Bevezetés

Az elmúlt bő egy évtizedben a magyar igazságszolgáltatási rendszerről szóló európai diskurzust nagyrészt néhány, magát „jogvédőként” meghatározó civil szervezet – köztük a Magyar Helsinki Bizottság – narratívája keretezi. A Helsinki honlapján külön aloldal foglalkozik a bírósági rendszerrel; itt azt olvashatjuk, hogy mindannyiunk számára alapvető, hogy a bíróságok függetlenek, átláthatóak és pártatlanok legyenek, ugyanakkor Magyarországon „számos olyan jogszabály és döntés született, amelyek aláássák a bírói függetlenséget, és így veszélyeztetik a tisztességes eljáráshoz való jog érvényesülését”.

A Soros Györgyhöz kötődő Nyílt Társadalom Alapítványok (OSF) hálózata és a Brüsszelből is bőkezűen finanszírozott NGO-k következetesen azt sulykolják, hogy a 2010 utáni kormányzati átalakítások koncepciózusan bomlasztják a jogállamiságot, ezen belül a bíróságok függetlenségét.

Ezt az értelmezési keretet az Európai Bizottság viszonylag korán átvette, és a 2020 óta évente megjelenő Rule of Law Report minden magyar fejezete súlyos, „rendszerszintű problémákról” ír „minden vizsgált területen”. A későbbi jelentések – így a 2025-ös is – visszatérően kritizálják a bírósági igazgatás rendszerét, a kormány és az igazságszolgáltatás viszonyát, és a magyar bírói függetlenséget a veszélyeztetett kategóriába sorolják. A jogállamisági aggályokhoz több esetben konkrét pénzügyi szankciók (forrásvisszatartás, feltételességi mechanizmus) társultak.

A Bizottság értékelésének tartalmát nem kis részben éppen azok az NGO-k alakítják, amelyek a leghangosabban bírálják a kormányt. A Helsinki Bizottság és más szervezetek rendszeresen, részletes árnyékjelentések formájában vesznek részt a Bizottság által indított „stakeholder konzultációkban”, és a magyar jogállamisági fejezetről szóló háttéranyagok jelentős része ezekből az inputokból építkezik.

A hazai közbeszédben ehhez társult egy szűk, de hangos bírói kör szerepvállalása: ezek a bírák a 2010-es évek nagy vitáiban rendre visszautasították, hogy politikailag motiváltak lennének, miközben nyilvánosan támadták az igazságszolgáltatási reformokat. A kép az utóbbi időben tovább árnyalódott: a Tisza Párt úgynevezett Tisza Világ applikációjából kiszivárgott, több százezer felhasználó adatát tartalmazó listán bizonyos beszámolók szerint közülük is szerepelnek néhányan.

Összességében elmondható, hogy Magyarország szerepe az utóbbi 10 évben egyértelműen a „fekete bárányé”. Azonban már első ránézésre is feltűnő, hogy a közép-kelet-európai tagállamokkal szemben megfogalmazott kritikák mögött viszonylag kevés összehasonlító elemzés áll arról, hogy mi történik másutt. A Bizottság jelentései és a velük párhuzamosan készülő civil beszámolók rendszerint hivatkozási alapként kezelik az olyan országokat, mint Franciaország vagy Németország – mintha ott magától értetődően magasabb szinten állna a bírói függetlenség, a politikai befolyás pedig marginális, elhanyagolható jelenség lenne. De tényleg az?

Franciaország

Franciaországot az uniós és NGO-s diskurzus gyakran a „régi és stabil demokráciák” közé sorolja, ahol a jogállamiság állítólag kevésbé sérülékeny, mint a periférián. Közelebbről nézve azonban a francia igazságszolgáltatási rendszer intézményi felépítése számos olyan elemet tartalmaz, amely a bírói függetlenség szempontjából kifejezetten problémásnak tekinthető – különösen, ha azokat a Magyarországgal szemben alkalmazott európai standardokhoz mérjük.

A rendes bíróságok feletti legfontosabb igazgatási szerv a Conseil supérieur de la magistrature (CSM), a Felsőbb Igazságügyi Tanács. A CSM és az igazságügyi miniszter közösen „társigazgatják” a bírói kart: a miniszter tesz javaslatot szinte minden bíró kinevezésére, a CSM pedig kötelező erejű, de csak igen/nem jellegű véleményt adhat, a jelöltlista módosítására nincs hatásköre.

A kinevezések így formailag kétkulcsosak, de az első, politikai kulcs a minisztérium kezében van. A CSM saját honlapján is elismeri, hogy abban a szekcióban, amely a kinevezésekről dönt, a bírói és ügyészi tagok kisebbségben vannak a laikus, politikai delegáltakhoz képest; a bírói többség csak fegyelmi ügyekben érvényesül.

Ez a modell nehezen egyeztethető össze a Tanács 2010(12) számú ajánlásával, amely a bírói tanácsokra általános európai mérceként rögzíti, hogy az ilyen testületekben legalább a tagok fele bíró kell, hogy legyen, és őket pedig a saját kollégáiknak kell megválasztaniuk.

A Velencei Bizottság több véleményében is kimondja, hogy a CSM jelenlegi összetétele nem felel meg a legjobb európai gyakorlatnak, és kifejezetten javasolja a bírói tagok számának növelését, valamint világosabb alkalmassági kritériumokat a politikai delegáltak kiválasztására. Ennek ellenére Franciaország minden jelentésben Magyarország előtt szerepel a listán.

Fontos kiemelni: a francia igazságügyi miniszter mindeközben nemcsak kinevezési jogkörrel rendelkezik, hanem ő kezeli a bíróságok költségvetését, kezdeményezhet fegyelmi eljárást, és törvényjavaslatok útján is érdemben alakítja a bírósági szervezetet.

Különösen érdekes a végrehajtó hatalom befolyása az ügyészi kar felett. Francia sajátosság, hogy a bírák és ügyészek jogállása formálisan közel áll egymáshoz, a gyakorlatban azonban az ügyészség szigorúan hierarchikus, a miniszternek alárendelt struktúrában működik. A miniszter javasolja az ügyészek kinevezését, a CSM ebben az esetben csak nem kötelező véleményt ad, amelytől a végrehajtó elvben bármikor eltérhet.

Franciaország az egyetlen olyan uniós tagállam, ahol a kormány egyaránt részt vesz az ügyészek jelölésében és a kinevezésről szóló döntésben, ami a politikai befolyás szempontjából szintén strukturális kockázat.

A francia alkotmányos kontroll csúcsszerve, a Conseil constitutionnel még közvetlenebb módon átpolitizált. A kilenctagú testület tagjait teljes politikai szereplők – őket a köztársasági elnök, a Nemzetgyűlés és a Szenátus elnöke – nevezik ki, és nincsen olyan előírás, amely szerint jogászi vagy bírói előélettel kellene rendelkezniük.

Egy 2022-es elemzés szerint a Tanács jelenlegi tagjainak többsége volt miniszter, képviselő vagy pártpolitikus: Laurent Fabius (PS), Jacques Mézard (LREM), François Pillet (LR), Alain Juppé (LR), Jacqueline Gourault (LREM) és mások.

Ha ezeket a tényeket egymás mellé tesszük, világosan látszik, hogy a francia igazságszolgáltatás intézményi szintű politikai beágyazottsága korántsem elhanyagolható. A bírói tanácsban a bírák kisebbségben vannak, a kinevezési kezdeményezés a miniszter kezében összpontosul, az ügyészi kar a végrehajtó hatalom hierarchiájába illeszkedik, az alkotmánybírák többsége pedig expolitikus. Ez a struktúra objektív mércével mérve legalább annyi, ha nem több kockázatot hordoz a bírói függetlenség szempontjából, mint a közép-kelet-európai vitatott modellek – Franciaországot mégsem ültették a szégyenpadra.

Németország

A „bezzegország-kép” szerves része, hogy általában a sajtó és az uniós dokumentumok is magas szintű függetlenséget, stabil intézményi hátteret emlegetnek – vagy inkább előfeltételeznek – Németország kapcsán. Ugyanakkor, ha megnézzük a kinevezési mechanizmusokat és a bírók politikai kötődésének jogi kereteit, egy kifejezetten politikaközpontú modell rajzolódik ki, amely sok szempontból sérülékenyebb, mint a magyar rendszer.

A szövetségi alkotmánybíróság (Bundesverfassungsgericht) 16 tagját fele-fele arányban a Bundestag és a Bundesrat választja, kétharmados többséggel. A Bundestagban a jelölteket egy 12 fős választási bizottság (Wahlausschuss) állítja, amelyet a frakciók javaslatai alapján, arányos képviselettel maguk a képviselők választanak meg.

A kinevezés tehát nem bírói vagy szakmai testületek, hanem kizárólag politikai szereplők alkujának eredménye. A kiválasztás tárgyszerűen pártpolitikai logika mentén zajlik, még ha az apologéták a bíróság későbbi működését „nem pártosként” igyekeznek is leírni.

A legfelső szövetségi bíróságok (polgári, közigazgatási, munkaügyi, adó- és szociális bíróság) bíráit egy külön bíróválasztó bizottság (Richterwahlausschuss) választja, amely 16 tartományi igazságügy-miniszterből és 16, a Bundestag által arányosan delegált képviselőből áll. A testület tagjai között nincsenek bírók, a szakmai szereplők legfeljebb konzultatív módon kerülnek bevonásra.

A bizottság a szövetségi igazságügy-miniszterrel közösen dönt a jelöltekről, aki ugyan formálisan, „érdemi alapon” köteles dönteni, de a kiválasztás végig a politikai-kormányzati körben marad. A német rendszer tudatosan utasítja el a bírói tanács (judicial council) modellt, a szakirodalom kifejezetten „persistent objector”-ként írja le: következetesen ragaszkodik ahhoz, hogy a kulcspozíciókba parlamenti és kormányzati szereplők válasszanak bírákat.

Tartományi szinten a helyzet vegyes, de a domináns minta itt is a minisztériumi modell. A bírósági elnököket a tartományi igazságügy-miniszter nevezi ki; ugyan a présidial- és kinevezési tanácsokat (Präsidien, Präsidialräte) meg kell hallgatni, a kormány felülírhatja a testületek álláspontját.

A bírósági elnökök hierarchiába szerveződnek, amelynek csúcsán a fellebbviteli bíróság elnöke és végső soron a minisztérium áll; igazgatási kérdésekben utasítási jog illeti meg az igazságügy-minisztert vagy a felsőbb szintű bírósági vezetőt. Ez azt jelenti, hogy a bírósági szervezet napi működése, illetve a vezetők kinevezése és előléptetése szorosan integrálódik a végrehajtó hatalomba, miközben a szövetségi legfelsőbb bírói tisztségekhez is a törvényhozó–végrehajtó hatalom döntésein át vezet az út.

Különösen érzékeny pont az ügyészség helyzete. A német ügyészségek a végrehajtó hatalom részei, a szövetségi és tartományi igazságügy-miniszternek joga van konkrét ügyekben utasítást adni a főügyésznek. Ezt a gyakorlatot az Európai Unió Bírósága kifejezetten problémásnak minősítette legalább egy konkrét határozatában, ám ez nem tükröződik a jogállamisági jelentésekben.

Pedig az ENSZ Emberi Jogi Bizottsága a 2021-es jelentésében szintén aggodalmát fejezte ki amiatt, hogy az ügyészség függetlensége sem jogilag, sem ténylegesen nincs biztosítva az exekutív befolyással szemben, ezért reformot sürgetett. Bár a kormánykoalíció vállalta, hogy módosítja a miniszteri utasítási jog szabályait, eddig sem határidő, sem konkrét tervezet nem született, a reform gyakorlatilag elakadt.

A bírók politikai kötődése szintén olyan kérdés, amelyben a német gyakorlat messze túllép azon, amit az uniós jogállamisági vitákban Magyarországgal szemben elvárásként megfogalmaznak. Németországban a bírók nyugodtan lehetnek párttagok, sőt aktív politikai szereplők is: indulhatnak a Bundestag- vagy a tartományi választásokon, kampányolhatnak, belső pártpozíciókat tölthetnek be.

A német jog mindössze azt köti ki, hogy a parlamenti mandátum betöltése idején a bírói szolgálati jogviszony „szünetel”, de a mandátum lejárta után alanyi jogon kérhetik az érintettek a visszahelyezésüket. Ezt a megoldást a német alkotmányjogi gondolkodás a „harcra kész demokrácia” (wehrhafte Demokratie) részeként védi: azzal érvel, hogy jobb, ha a bírók az alkotmányos rendhez hű, de politikailag aktív „demokraták”, mintha formálisan távol tartanák őket a politikától, miközben a valóságban rejtve maradnának a preferenciáik.

A gyakorlat azonban időnként rámutat ennek a modellnek a belső ellentmondásaira.

Amikor 2022-2023-ban két AfD-s politikus, Jens Maier és Birgit Malsack-Winkemann a Bundestagból kiesve vissza kívánt térni korábbi bírói tisztségébe, hirtelen kérdésessé vált az addig magától értetődőnek tekintett automatizmus. A szász igazságügy-miniszter kezdetben abból indult ki, hogy a visszavétel jár nekik, hiszen a parlamenti tevékenység önmagában nem lehet kizáró ok. Idővel azonban megjelent az az értelmezés is, amely szerint az „alkotmányos lojalitás” rugalmas fogalom, és mivel Maier és Malsack-Winkemann egy rendszerkritikus párt képviselői voltak, végül nem engedték őket vissza a bíróságokra, ehhez azonban hosszadalmas fegyelmi és szolgálati bírósági eljárásokra volt szükség. Ez azt jelzi, hogy a rendszer a politikai spektrumhoz való viszonytól függően egészen eltérően bánik ugyanazzal az elvvel.

Az ügy paradoxona, hogy a jogállamiságot nyíltan sértő eljárást éppen a jogállamiság védelmével indokolták.

Mindezek ellenére az Európai Bizottság 2025-ös jogállamisági országjelentése azt rögzíti, hogy Németországban a bíróságok függetlenségének megítélése továbbra is kifejezetten magas a lakosság és a vállalkozások körében, csak „technikai” jellegű kihívásként említve az alacsony bírói béreket, a személyzeti hiányt vagy a digitális lemaradást. A politikai jellegű problémák – például a miniszteri utasítási jog az ügyészségnél, a bíróválasztás teljes politikai dominanciája, a párttag bírók stb. – olyan alacsony „kockázatként” jelennek meg, amelyek akár figyelmen kívül is hagyhatóak.

Ha mindezt összevetjük a magyar gyakorlattal, a kettős mérce különösen látványos. Magyarországon a bíró nem lehet párttag, nem viselhet országgyűlési vagy önkormányzati képviselői mandátumot úgy, hogy utána automatikusan visszatérjen a bírói pulpitusra; a politikai és bírói szerep szétválasztása kifejezetten éles. A bírói életpálya alakításában – a Kúria elnökétől eltekintve – intézményes bírói testületek vesznek részt, a kinevezések többszintű szakmai értékelésen mennek át… Ezzel szemben Németországban a legfontosabb szövetségi bírói tisztségekhez vezető út végig parlamenti és kormányzati csatornákon halad, a bírák párttagsága megengedett, sőt részben kívánatosnak tekintett, kivéve akkor, ha nem a mainstream pártok táborát erősítik.

Ehhez képest Magyarországon

A francia és német modell után érdemes áttekinteni a magyar gyakorlatot. Jogilag az Alaptörvény, valamint a bíróságok szervezetéről és a bírák jogállásáról szóló sarkalatos törvények szabályozzák a rendszert. A legfontosabb szereplők: a köztársasági elnök, az Országos Bírósági Hivatal (OBH) elnöke és a bírákból álló Országos Bírói Tanács (OBT). A formális kinevezési jogkör a köztársasági elnöké, de a jelölés és rangsorolás több, egymást ellenőrző szakmai lépcsőn keresztül történik.

A bírói álláshelyeket főszabályként nyilvános pályázaton kell betölteni. Az érintett bíróságon működő bírói tanács részletes, pontozásos rendszer alapján rangsorolja a pályázókat; ehhez járul a bíróság elnökének javaslata. Ez a rangsor kerül az OBH elnöke elé, aki főszabály szerint az első helyezettet terjeszti a köztársasági elnök elé kinevezésre, illetve ha már szolgálatban lévő bíró pályázik, áthelyezéssel tölti be a pozíciót. Ha az OBH elnöke nem az első helyen rangsorolt pályázót szeretné kinevezni, akkor ehhez az OBT előzetes jóváhagyása szükséges. Ha ezt az OBT megtagadja, az OBH elnöke vagy az első helyezettet köteles támogatni, vagy új pályázatot ír ki.

A magasabb szintű bírói pozíciók (törvényszék, ítélőtábla, Kúria) betöltése ugyanezen logika szerint zajlik: pályázat, helyi bírói tanács, bírósági elnök, OBH elnök, OBT-kontroll, köztársasági elnöki kinevezés. A politikai ág közvetlen szerepe ebben a láncban korlátozott: a köztársasági elnök – a francia és a német példákkal ellentétben – nem saját politikai kabinetje vagy parlamenti alkuk alapján választ jelöltet, hanem egy már több szinten előszűrt, bírói rangsor élén álló személy kinevezését szentesíti. A bírók ráadásul nem lehetnek párttagok, és az exbírók országgyűlési vagy önkormányzati képviselőségük után nem térhetnek vissza automatikusan a bíróságra, szemben a német gyakorlattal.

A rendszer politikai érintettsége legfeljebb közvetett módon, az OBH elnökének megválasztásán keresztül jelenik meg, hiszen őt az Országgyűlés választja minősített többséggel. Ez azonban egyetlen, névre szóló tisztség; a napi bírói kinevezési mechanizmusban mindvégig jelen van a bírói testületek rangsorolási és vétójoga. Amíg Franciaországban expolitikusok dominálják az alkotmányos kontrollt végző testületet, és az igazságügyi miniszter kulcsszereplő a kinevezésekben, Németországban pedig miniszterek és képviselők ülnek a bíróválasztó bizottságokban, addig Magyarországon a bírói kiválasztás elsősorban egy belső, szakmai eljárás eredménye.

A fentiek alapján nehezen tartható az az – NGO-k és uniós intézmények által hangoztatott – állítás, miszerint a magyar igazságszolgáltatási rendszer strukturális sajátosságai önmagukban példátlan veszélyt jelentenek a bírói függetlenségre. A francia és német rendszerekben a politikai ág részvétele a kinevezésekben általános jelenség, a magyar modell ehhez képest minden elemében (a bírói tanács szerepe, a többkulcsos kinevezési mechanizmus) védettebb a pártpolitikai befolyástól, mint a német szövetségi gyakorlat.

Ez a kettős mérce arra enged következtetni, hogy a viták nem szakmai természetűek, hanem nyíltan politikai értékválasztásokat tükröznek: a magyar kormánytól elvárt „függetlenségi szint” magasabb, mint amit számos „bezzeg tagállam” saját intézményeivel szemben a gyakorlatban érvényesítenek.

Másként fogalmazva: ha a francia és német igazságszolgáltatási modell a „bezzeg demokráciák” kategóriájába tartozik, akkor a magyar bírói kinevezési rendszerre irányuló, NGO-k által gerjesztett és brüsszeli szinten felerősített kritikák szakmai értelemben nehezen védhetők, és sokkal inkább politikai természetűek, mintsem pártsemleges jogállamisági aggályok.

Talált hamis vagy nem meggyőző híreket? Küldje el nekünk!